Il nuovo paradigma delle Nazioni Unite
La creazione delle "brigate d'intervento" ed il futuro del peacekeeping
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di Mara Carro
Una "brigata d'intervento". Con la Risoluzione 2098 del 28 marzo 2013, il Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite ha approvato all’unanimità la creazione di una "brigata d'intervento" allo scopo di rafforzare la Monusco, la Missione di stabilizzazione delle Nazioni Unite nella Repubblica Democratica del Congo, Rdc. Sulla base della Risoluzione, la brigata opererà “in modo deciso, altamente mobile e versatile”, “da sola o accanto alle Forze Armate congolesi, per bloccare tutti i gruppi armati attivi nell’est della Rdc, neutralizzarli e disarmarli”.
Come ha osservato l'ambasciatore britannico all'Onu, Mark Lyall Grant, è la prima volta che le forze di pace avranno una reale capacità offensiva che, nel caso della Monusco, si accompagnerà all'impiego di droni per controllare il confine tra la Rdc, il Ruanda e l'Uganda, paesi accusati dagli esperti delle Nazioni Unite di sostenere il movimento ribelle M23, attivo nell'est della Rdc.
La Monusco. Attualmente, il contingente della Monusco è composto da 19.109 personale in uniforme sul terreno (16.996 soldati, 721 osservatori militari e 1.392 poliziotti), 965 civili internazionali, 2886 personale civile locale e 577 volontari Onu. Un totale di 23.537 persone per un bilancio di 1,1 miliardi di euro per il periodo dal 1° luglio 2012 al 30 giugno 2013. La Risoluzione 2098 ha prorogato il mandato della Monusco fino al 31 marzo 2014.
Nel novembre scorso, la facile presa di Goma da parte dei ribelli del M23 aveva messo in discussione sia l’efficacia dell’Esercito nazionale congolese che il mandato della Monusco. La Francia aveva chiesto una revisione del mandato della Missione, definito “assurdo" da Laurent Fabius. Il capo della Monusco, Roger Meece, e Didier Reynders, ministro degli Affari Esteri del Belgio, ex potenza coloniale in Congo, avevano invece sottolineano come il mandato della Monusco si sostanziasse nella protezione dei civili e che le Forze Onu non potevano sostituirsi all’Esercito nazionale. Philippe Hugon, direttore di ricerca dell’IRIS aveva offerto una lettura diversa: la passività della Monusco era, secondo Hugon, “un’ ammissione dell’ impotenza delle Nazioni Unite che operano in presenza di un rapporto di forze sbilanciato a favore del M23, notoriamente armato dal Ruanda e ben motivato”.
La Minusma. Del 25 aprile è invece la Risoluzione 2100 del Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite che approva la creazione di una forza di pace di 12600 uomini, la UN Multidimensional Integrated Stabilization Mission in Mali, Minusma, da dispiegare in Mali entro il 1° luglio. La Minusma riceverà le consegne dalla Missione di supporto internazionale a guida africana (Afisma), istituita dalla Comunità economica degli Stati dell’Africa occidentale lo scorso settembre. La forza di peacekeeping per il Mali prevede di impiegare fino a 11.200 militari e 1.440 tra poliziotti ed esperti civili.
Sulla base della Risoluzione, il Consiglio ha autorizzato la Minusma ad utilizzare tutti i mezzi necessari per stabilizzare i centri abitati principali, soprattutto nel nord del Mali, scoraggiare le minacce e prendere misure attive per impedire il ritorno di elementi armati in quelli aree. La nuova forza è anche chiamata a sostenere le autorità di transizione del Mali per ristabilire l'autorità dello Stato su tutto il territorio nazionale e supportare gli sforzi nazionali e internazionali per la ricostruzione del settore della sicurezza del Mali.
Il mandato include anche la responsabilità di sostenere l'attuazione della transizione in Mali, secondo il piano adottato a gennaio per ripristinare la democrazia e la stabilità, così come la protezione dei civili e del personale delle Nazioni Unite e la promozione e la protezione dei diritti umani.
Un nuovo paradigma. Le due Risoluzioni segnano un’evoluzione nel paradigma delle missioni di pace delle Nazioni Unite. Le nuove forze sono infatti investite di un ruolo più offensivo rispetto ai tradizionali compiti di mantenimento della pace, consolidatisi attraverso la prassi dal momento che la Carta delle Nazioni Unite non fa nessun esplicito riferimento a questo genere di attività. La dottrina è però solita a rinvenire tali compiti nel Capitolo I sui “Fini e principi” dell’Onu, nel Capitolo VI sulla “ Soluzione pacifica delle controversie”e nel Capitolo VII in merito ad“Azioni rispetto alle minacce alla pace, alle violazioni della pace ed agli atti di aggressione”.
Già in sede di votazione delle due risoluzioni, alcuni dubbi sono stati sollevati sul mandato delle due missioni. Il timore è che, investite di un mandato più aggressivo, le forze di pace vengano meno ai tre principi che regolano le operazioni di mantenimento della pace: consenso delle parti, imparzialità e non uso della forza se non per legittima difesa o difesa del mandato della missione.
Sul mandato della Monusco, il rappresentante del Guatemala, Gert Rosenthal, ha espresso il timore che un mandato così ampio possa compromettere i criteri di neutralità e imparzialità essenziali per il mantenimento della pace. In effetti, quando fazioni armate nazionali sfidano il paese ospitante, l’Onu dovrebbero offrire i suoi buoni uffici e persino prendere un atteggiamento proattivo nella risoluzione delle controversie, la sua presenza deve essere percepita da tutte le parti come quella di un "onesto mediatore" e non correre il rischio di essere percepita come una parte del conflitto.
Sul mandato della Minusma è stato invece l'ambasciatore russo Vitaly I. Churkin a sostenere che dispiegamento di forze Onu nel bel mezzo di una guerra civile avrebbe "conseguenze imprevedibili e poco chiare", soprattutto per la sicurezza del personale delle Nazioni Unite.
In entrambi i teatri di crisi – Rdc e Mali- appare inoltre evidente che non c’è al momento nessuna pace da mantenere.
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