Jeffrey Sachs: Le 4 proposte per una pace giusta in Ucraina

di Alessandro Bartoloni

Un cessate il fuoco può fermare una guerra senza risolvere la disputa che l'ha provocata. Gli eserciti possono interrompere i combattimenti e ritirarsi dalle rispettive posizioni, mentre i territori possono essere amministrati lungo una linea di demarcazione provvisoria. Ma senza un accordo sulla sicurezza reciprocamente accettato, un'intesa rischia di conservare intatte le condizioni che potrebbero portare a un nuovo confronto militare.

È una distinzione che spesso viene trascurata nel dibattito sulla guerra in Ucraina. La linea del fronte è certamente importante, ma altrettanto decisivo è l'ordine militare e strategico che dovrebbe accompagnare la fine delle ostilità. Il dispiegamento delle truppe, l'appartenenza alle alleanze militari e la credibilità delle garanzie di sicurezza determineranno se un armistizio potrà trasformarsi in una pace duratura oppure rappresenterà soltanto una pausa tra due guerre.

La sfida consiste nel conciliare definizioni della sicurezza profondamente diverse, senza negare né la sovranità dell'Ucraina né le preoccupazioni russe in materia di sicurezza. Una proposta che affrontasse soltanto le esigenze di una delle due parti difficilmente potrebbe produrre un accordo stabile.

Le quattro proposte di Jeffrey Sachs: un'unica logica strategica

L'economista americano Jeffrey Sachs ha avanzato quattro proposte tra loro interconnesse: la fine formale dell'espansione della NATO verso est; la neutralità militare permanente dell'Ucraina; la possibilità per Kiev di intraprendere un percorso di adesione all'Unione Europea pur mantenendo il proprio status di Paese neutrale; infine, la definizione di una linea di armistizio che separi l'amministrazione effettiva dei territori dalla questione, ancora irrisolta, della loro sovranità giuridica.

Il documento scritto presentato da Sachs il 22 ottobre aggiunge a questi punti meccanismi di verifica e obblighi reciproci per le parti coinvolte.

Il punto di forza di questo approccio consiste nel distinguere ciò che non deve necessariamente essere risolto nell'immediato da ciò che invece è indispensabile affrontare per fermare i combattimenti.

Ucraina e Russia potrebbero interrompere le ostilità senza riconoscere giuridicamente le rispettive rivendicazioni territoriali. Una linea di armistizio descriverebbe il controllo effettivo del territorio, senza per questo conferire legittimità alle annessioni. In questo modo, alcune delle questioni più difficili rimarrebbero aperte, senza obbligare nessuno dei due governi ad abbandonare preventivamente la propria posizione giuridica.

La guerra potrebbe quindi fermarsi prima che venga risolta definitivamente la questione della sovranità territoriale, consentendo l'avvio della ricostruzione e riducendo immediatamente il costo umano del conflitto.

L'altro elemento centrale della proposta riguarda la neutralità ucraina. Sachs immagina un'Ucraina libera di mantenere le proprie forze armate e la propria autonomia economica, compresa la possibilità di aderire all'Unione Europea, ma impegnata a rinunciare alle alleanze militari e alla presenza di basi straniere sul proprio territorio.

Austria e Irlanda dimostrano che l'integrazione europea e la neutralità militare non sono necessariamente incompatibili. Tuttavia, la neutralità richiede garanzie credibili: una semplice dichiarazione formale non sarebbe sufficiente a scoraggiare un eventuale attacco.

Le differenze con la proposta di Washington

Un'altra iniziativa in quattro punti, descritta dal Washington Post il 12 ottobre come una proposta in fase di elaborazione tra Stati Uniti ed Europa, prevede anch'essa il congelamento della linea del fronte.

A questo elemento si aggiungerebbero finanziamenti per la ricostruzione, accordi sulle sanzioni e sulle questioni energetiche, oltre a garanzie di sicurezza per l'Ucraina che un funzionario americano ha descritto come paragonabili a quelle previste dall'articolo 5 del Trattato NATO. Si tratta, tuttavia, di ipotesi riportate dalla stampa e non di condizioni già concordate dalle parti.

Le somiglianze tra i due approcci sono significative. Entrambi riconoscono che la situazione militare sul campo, la ricostruzione economica e le future garanzie di sicurezza devono essere affrontate contemporaneamente all'interno di un negoziato complessivo.

Le differenze, tuttavia, sono ancora più importanti.

L'approccio attribuito a Washington punterebbe a rassicurare Kiev attraverso impegni militari sostenuti dai Paesi occidentali. Sachs ritiene invece che garanzie di questo tipo rischierebbero di riprodurre, seppure con una formula diversa, proprio quella controversia sulla sicurezza legata alla NATO che la sua proposta vorrebbe superare.

L'economista americano sostiene invece la necessità di garanzie sottoscritte congiuntamente dalle principali potenze, Russia compresa, e accompagnate da meccanismi internazionali di monitoraggio.

Entrambe le formule sollevano interrogativi difficili.

Mosca potrebbe accettare una garanzia militare occidentale che, di fatto, estenderebbe la protezione della NATO a un Paese che non ne è membro? E, al contrario, gli ucraini potrebbero fidarsi di un sistema di garanzie condiviso nel quale la stessa Russia, cioè lo Stato che ha invaso il loro Paese, figurerebbe tra i garanti?

Dietro proposte apparentemente simili si nascondono dunque due architetture della sicurezza profondamente differenti.

Perché un accordo continua a essere difficile

Per Kiev, la neutralità e la separazione territoriale non rappresentano semplici compromessi diplomatici. L'invasione russa del 2022 rende il rischio di una nuova aggressione un elemento centrale di qualsiasi valutazione strategica ucraina.

Il presidente Volodymyr Zelensky ha recentemente respinto l'ipotesi di neutralità e le limitazioni alle capacità delle forze armate ucraine, continuando a chiedere solide garanzie esterne di sicurezza.

Le concessioni che potrebbero apparire accettabili agli occhi dei mediatori internazionali rischiano quindi di risultare politicamente e strategicamente insostenibili per chi dovrebbe conviverci.

Mosca rappresenta un ostacolo diverso. La Russia continua a rivendicare territori ucraini che vanno oltre le aree attualmente sotto il suo controllo e insiste su una serie di condizioni riguardanti la NATO, le capacità militari dell'Ucraina e lo status della popolazione russofona.

Sachs propone, tra le altre cose, un accordo di demilitarizzazione per la parte della regione di Donetsk ancora controllata dall'Ucraina. Una soluzione di questo tipo richiederebbe concessioni difficili da entrambe le parti. Anche la definizione di una linea stabile di controllo territoriale comporterebbe necessariamente delle rinunce da parte del Cremlino.

La difficoltà più profonda rimane comunque quella della fiducia reciproca.

Sachs colloca le origini del conflitto nell'espansione della NATO e nell'incapacità di costruire, dopo la fine della Guerra fredda, un sistema di sicurezza europeo inclusivo, capace di tenere conto degli interessi di tutti i principali attori continentali.

La ricostruzione storica di questa vicenda rimane oggetto di controversie, ma un fatto è documentato: nel 2008 la NATO formulò una promessa di futura adesione per Ucraina e Georgia.

L'Europa non può superare questa contraddizione limitandosi a utilizzare formule vaghe sulla futura adesione ucraina, pretendendo contemporaneamente che Mosca accetti un accordo definitivo.

La responsabilità dell'Europa non può essere delegata

Qualsiasi accordo di pace dovrà essere, in ultima analisi, anche un nuovo accordo sulla sicurezza europea, e non soltanto il risultato di un'intesa negoziata tra Washington e Mosca.

Sachs attribuisce una responsabilità particolare alla Germania, invitando i leader europei a dichiarare apertamente quali questioni potrebbero essere oggetto di negoziato, anche quando si tratta di temi che privatamente potrebbero già considerare negoziabili.

Sarà infatti l'Europa a sostenere una parte considerevole dei costi della ricostruzione, dell'applicazione degli accordi e della normalizzazione dei rapporti.

I governi europei, tuttavia, continuano a muoversi secondo priorità differenti. Alcuni considerano essenziale predisporre garanzie contro una nuovo attacco russo, mentre altri riconoscono la necessità di raggiungere un accordo più ampio sulla sicurezza continentale.

La telefonata del 27 ottobre tra i leader finlandese e norvegese e Vladimir Putin dimostra che alcuni canali diplomatici europei stanno ricominciando ad aprirsi, sebbene non si sia trattato di un'iniziativa dell'intera Unione Europea.

La sfida per i governi europei consiste nel trasformare queste preoccupazioni in obblighi negoziabili e verificabili, anziché continuare a contrapporre slogan inconciliabili.

Jeffrey Sachs ha riportato al centro del dibattito una questione troppo spesso rimandata: quale ordine di sicurezza dovrà esistere in Europa dopo la guerra?

La sua proposta non rappresenta ancora un accordo definitivo. Le garanzie di sicurezza, le disposizioni territoriali e i meccanismi di verifica richiedono un esame rigoroso e sollevano numerosi interrogativi.

Tuttavia, la stessa iniziativa americana dimostra che la diplomazia sta progressivamente superando il linguaggio della vittoria militare per confrontarsi con l'architettura di un possibile compromesso.

La questione decisiva è se le parti saranno finalmente disposte a negoziare apertamente le condizioni di questo nuovo ordine di sicurezza oppure se continueranno a combattere, parlando di pace sulla base di visioni strategiche incompatibili.